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9 de novembro de 2024MATERIAL DE APOIO – JOÃO COSTA / ADVOCACIA A Reforma do Estado Brasileiro e o Fortalecimento do Terceiro Setor: Desafios e Necessidades de Controle
Em meados da década de 1990, o Brasil lançou as bases de uma reforma administrativa que buscava transformar a administração pública, reduzindo a burocracia e aumentando a eficiência na prestação de serviços. Inspirado nos princípios gerenciais do setor privado, esse movimento busca aplicar valores como eficiência e economicidade ao setor público, conforme previsto pelo art. 37 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) , que consagra os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência como norteadores de toda a administração pública. Esses princípios desempenham um ambiente propício à inserção do Terceiro Setor como parceiro estratégico do Estado para a execução de políticas públicas essenciais, incluindo saúde, educação e assistência social.
A Inserção do Terceiro Setor no Âmbito das Políticas Públicas Essenciais
Um dos elementos centrais dessa reforma foi a inserção das Organizações da Sociedade Civil (OSCs), representando o Terceiro Setor, como colaboradoras do Estado na execução de serviços públicos não exclusivos. Essa parceria foi formalmente estabelecida com a Lei nº 13.019/2014 , conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, que impõe normas para parcerias, destacando a transparência e a prestação de contas como elementos fundamentais. Ó arte. 2º da Lei nº 13.019/2014 define como modalidades de Termo de Colaboração e Termo de Fomento para regulamentares a destinação e gestão dos recursos públicos, exigindo que as parcerias tenham metas bem definidas, indicadores de resultado e acompanhamento contínuo.
O modelo se expandiu rapidamente, e hoje as OSCs desempenham papel relevante nas três esferas de governo, ocupando espaços importantes em áreas como saúde, educação e cultura. Para ter ideia da importância financeira dessa cooperação, somente em 2023, o governo do estado de São Paulo e prefeituras transferirão cerca de R$ 40,8 bilhões para OSCs. Esse volume expressivo de recursos exige um controle específico por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) , conforme previsto no art. 71 da CF/88 , que atribui aos Tribunais de Contas a responsabilidade de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e a execução das metas pactuadas, evitando desvios e garantindo que as OSCs cumpram seus objetivos.
A Responsabilidade dos Municípios e o Papel do Controle Interno
Além da fiscalização pelo TCESP, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) impõe que todos os entes federativos mantenham um sistema de controle interno para garantir o uso responsável dos recursos públicos. Ó arte. 1º da LRF estabelece que a gestão pública deve ser orientada pela transparência e pela responsabilidade fiscal, evitando desperdícios e assegurando que o dinheiro público seja aplicado de acordo com as metas definidas e os termos contratuais.
Ó arte. 74 da CF/88 reforça a obrigatoriedade de controle interno, determinando que cada ente federativo crie mecanismos próprios para avaliar a legalidade e eficiência dos gastos públicos. Esse controle não deve ser meramente formal, mas funcional e ativo, monitorando continuamente o cumprimento dos objetivos da parceria. No entanto, muitos municípios não implementam de forma eficaz esses sistemas de controle interno, o que obriga a fiscalização e sobrecarrega o TCESP, que, em vez de atuar como instância final, muitas vezes se vê obrigado a atuar como a única linha de controle, como apontado pelo Acórdão TC nº 2.203/2021 .
Consequências da Falta de Fiscalização e Controle Eficaz
A falta de um controle interno eficaz nas parcerias com o Terceiro Setor gera prejuízos consideráveis para o erário e compromete a qualidade dos serviços públicos. Em 2022, uma operação coordenada pelo TCESP, Ministério Público Estadual e Ministério Público de Contas auditou 67 contratos de parceria na área da saúde, que somaram R$ 6,7 bilhões, identificando irregularidades em 60% desses contratos. Como resultado, foi recomendada a devolução de aproximadamente R$ 70 milhões aos cofres públicos. A negligência em fiscalizar essas parcerias pode caracterizar improbidade administrativa, nos termos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) , que prevê sanções para atos que desrespeitem os princípios da legalidade e moralidade.
Essa responsabilidade objetiva dos gestores foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na ADI 2024 , que consolida a obrigatoriedade de controle e fiscalização pelos gestores públicos, sob pena de responderem por danos ao erário, mesmo na ausência de dolo. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) , por sua vez, no REsp 1.219.121/SC , também reforça que a omissão na fiscalização e controle de recursos públicos repassados a OSCs constitui improbidade administrativa, exigindo que os investidores garantam a aplicação correta dos recursos e o cumprimento dos objetivos pactuados.
Casos de Falhas na Fiscalização e Implicações no Tribunal de Contas
O TCESP regularmente se depara com falhas graves no controle interno dos municípios, o que compromete a transparência e a eficiência das parcerias com OSCs. Um exemplo é o Acórdão TC nº 3.489/2023 , no qual uma prefeitura alegou não ter recebido a prestação de contas de uma parceira da OSC, o que verificou em avaliações que foram posteriormente revogadas ao constatar que a informação estava incorreta. Esse caso ilustra a importância de isolamento nas prestações de contas, conforme reforça a Súmula 222 do STJ , que exige que os gestores públicos garantam a exatidão das informações fornecidas ao Tribunal de Contas.
Nas sessões do TCESP, também são comuns os casos de gestores que justificam despesas sem vínculo com o objeto das parcerias. A Decisão TC nº 2.511/2022 documentou um caso em que auditorias constataram pagamentos indevidos por serviços e horas extras em contratos de gestão de unidades de saúde, violando os princípios da moralidade e da eficiência, consagrados no art. 37 da CF/88 . Essas falhas reforçam a necessidade de um controle preventivo que garanta uma boa aplicação dos recursos e evite o comprometimento dos serviços públicos.
A Importância do Comprometimento dos Gestores e do Fortalecimento dos Controles Internos
Para que as parcerias com o Terceiro Setor sejam eficientes e transparentes, é necessário que os gestores públicos fortaleçam o controle interno e se comprometam com uma fiscalização rigorosa e contínua. As investigações do STF e do STJ, aliadas às diretrizes do TCESP, destacaram a relevância de uma governança pública responsável, que exige controle preventivo e específico para garantir a boa gestão dos recursos públicos. Um sistema de controle interno eficaz reduz a necessidade de intervenção do Tribunal de Contas e garante que os recursos públicos sejam aplicados de maneira ética e eficiente.
O REsp 1.280.825/SP do STJ reafirma a obrigatoriedade de monitoramento rigoroso sobre os recursos destinados ao Terceiro Setor, determinando que qualquer desvio ou uso inadequado seja reembolsado ao erário e que os gestores envolvidos sejam penalizados. O TCESP recomenda que os gestores adotem medidas preventivas e realizem uma fiscalização ativa sobre as OSCs, garantindo que a administração pública atue em conformidade com o art. 37 da CF/88 , atendendo ao interesse público e garantindo o uso responsável dos recursos.
Conclusão
O controle rigoroso dos recursos públicos destinados ao Terceiro Setor é indispensável para garantir a eficiência e a transparência das políticas públicas. A ausência de um sistema de controle interno robusto causa prejuízos ao erário e compromete a substituição dos órgãos públicos. Assim, é essencial o fortalecimento dos sistemas de controle interno e a cooperação contínua com o Tribunal de Contas, para que os OSCs cumpram seu papel de forma ética e transparente.
Uma fiscalização robusta, baseada nas normas constitucionais e legais, garante que os recursos sejam aplicados em benefício da coletividade, preservando os princípios republicanos e promovendo uma administração pública que realmente atenda às demandas sociais. A correta solicitação das parcerias exige um compromisso ético e legal dos gestores, garantindo que o Terceiro Setor contribua de forma efetiva para o desenvolvimento social e o bem-estar da população.
Outubro/2024.
JOÃO BATISTA COSTA – OAB/SP 108.200
A Inserção do Terceiro Setor no Âmbito das Políticas Públicas Essenciais
Um dos elementos centrais dessa reforma foi a inserção das Organizações da Sociedade Civil (OSCs), representando o Terceiro Setor, como colaboradoras do Estado na execução de serviços públicos não exclusivos. Essa parceria foi formalmente estabelecida com a Lei nº 13.019/2014 , conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, que impõe normas para parcerias, destacando a transparência e a prestação de contas como elementos fundamentais. Ó arte. 2º da Lei nº 13.019/2014 define como modalidades de Termo de Colaboração e Termo de Fomento para regulamentares a destinação e gestão dos recursos públicos, exigindo que as parcerias tenham metas bem definidas, indicadores de resultado e acompanhamento contínuo.
O modelo se expandiu rapidamente, e hoje as OSCs desempenham papel relevante nas três esferas de governo, ocupando espaços importantes em áreas como saúde, educação e cultura. Para ter ideia da importância financeira dessa cooperação, somente em 2023, o governo do estado de São Paulo e prefeituras transferirão cerca de R$ 40,8 bilhões para OSCs. Esse volume expressivo de recursos exige um controle específico por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) , conforme previsto no art. 71 da CF/88 , que atribui aos Tribunais de Contas a responsabilidade de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e a execução das metas pactuadas, evitando desvios e garantindo que as OSCs cumpram seus objetivos.
A Responsabilidade dos Municípios e o Papel do Controle Interno
Além da fiscalização pelo TCESP, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) impõe que todos os entes federativos mantenham um sistema de controle interno para garantir o uso responsável dos recursos públicos. Ó arte. 1º da LRF estabelece que a gestão pública deve ser orientada pela transparência e pela responsabilidade fiscal, evitando desperdícios e assegurando que o dinheiro público seja aplicado de acordo com as metas definidas e os termos contratuais.
Ó arte. 74 da CF/88 reforça a obrigatoriedade de controle interno, determinando que cada ente federativo crie mecanismos próprios para avaliar a legalidade e eficiência dos gastos públicos. Esse controle não deve ser meramente formal, mas funcional e ativo, monitorando continuamente o cumprimento dos objetivos da parceria. No entanto, muitos municípios não implementam de forma eficaz esses sistemas de controle interno, o que obriga a fiscalização e sobrecarrega o TCESP, que, em vez de atuar como instância final, muitas vezes se vê obrigado a atuar como a única linha de controle, como apontado pelo Acórdão TC nº 2.203/2021 .
Consequências da Falta de Fiscalização e Controle Eficaz
A falta de um controle interno eficaz nas parcerias com o Terceiro Setor gera prejuízos consideráveis para o erário e compromete a qualidade dos serviços públicos. Em 2022, uma operação coordenada pelo TCESP, Ministério Público Estadual e Ministério Público de Contas auditou 67 contratos de parceria na área da saúde, que somaram R$ 6,7 bilhões, identificando irregularidades em 60% desses contratos. Como resultado, foi recomendada a devolução de aproximadamente R$ 70 milhões aos cofres públicos. A negligência em fiscalizar essas parcerias pode caracterizar improbidade administrativa, nos termos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) , que prevê sanções para atos que desrespeitem os princípios da legalidade e moralidade.
Essa responsabilidade objetiva dos gestores foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na ADI 2024 , que consolida a obrigatoriedade de controle e fiscalização pelos gestores públicos, sob pena de responderem por danos ao erário, mesmo na ausência de dolo. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) , por sua vez, no REsp 1.219.121/SC , também reforça que a omissão na fiscalização e controle de recursos públicos repassados a OSCs constitui improbidade administrativa, exigindo que os investidores garantam a aplicação correta dos recursos e o cumprimento dos objetivos pactuados.
Casos de Falhas na Fiscalização e Implicações no Tribunal de Contas
O TCESP regularmente se depara com falhas graves no controle interno dos municípios, o que compromete a transparência e a eficiência das parcerias com OSCs. Um exemplo é o Acórdão TC nº 3.489/2023 , no qual uma prefeitura alegou não ter recebido a prestação de contas de uma parceira da OSC, o que verificou em avaliações que foram posteriormente revogadas ao constatar que a informação estava incorreta. Esse caso ilustra a importância de isolamento nas prestações de contas, conforme reforça a Súmula 222 do STJ , que exige que os gestores públicos garantam a exatidão das informações fornecidas ao Tribunal de Contas.
Nas sessões do TCESP, também são comuns os casos de gestores que justificam despesas sem vínculo com o objeto das parcerias. A Decisão TC nº 2.511/2022 documentou um caso em que auditorias constataram pagamentos indevidos por serviços e horas extras em contratos de gestão de unidades de saúde, violando os princípios da moralidade e da eficiência, consagrados no art. 37 da CF/88 . Essas falhas reforçam a necessidade de um controle preventivo que garanta uma boa aplicação dos recursos e evite o comprometimento dos serviços públicos.
A Importância do Comprometimento dos Gestores e do Fortalecimento dos Controles Internos
Para que as parcerias com o Terceiro Setor sejam eficientes e transparentes, é necessário que os gestores públicos fortaleçam o controle interno e se comprometam com uma fiscalização rigorosa e contínua. As investigações do STF e do STJ, aliadas às diretrizes do TCESP, destacaram a relevância de uma governança pública responsável, que exige controle preventivo e específico para garantir a boa gestão dos recursos públicos. Um sistema de controle interno eficaz reduz a necessidade de intervenção do Tribunal de Contas e garante que os recursos públicos sejam aplicados de maneira ética e eficiente.
O REsp 1.280.825/SP do STJ reafirma a obrigatoriedade de monitoramento rigoroso sobre os recursos destinados ao Terceiro Setor, determinando que qualquer desvio ou uso inadequado seja reembolsado ao erário e que os gestores envolvidos sejam penalizados. O TCESP recomenda que os gestores adotem medidas preventivas e realizem uma fiscalização ativa sobre as OSCs, garantindo que a administração pública atue em conformidade com o art. 37 da CF/88 , atendendo ao interesse público e garantindo o uso responsável dos recursos.
Conclusão
O controle rigoroso dos recursos públicos destinados ao Terceiro Setor é indispensável para garantir a eficiência e a transparência das políticas públicas. A ausência de um sistema de controle interno robusto causa prejuízos ao erário e compromete a substituição dos órgãos públicos. Assim, é essencial o fortalecimento dos sistemas de controle interno e a cooperação contínua com o Tribunal de Contas, para que os OSCs cumpram seu papel de forma ética e transparente.
Uma fiscalização robusta, baseada nas normas constitucionais e legais, garante que os recursos sejam aplicados em benefício da coletividade, preservando os princípios republicanos e promovendo uma administração pública que realmente atenda às demandas sociais. A correta solicitação das parcerias exige um compromisso ético e legal dos gestores, garantindo que o Terceiro Setor contribua de forma efetiva para o desenvolvimento social e o bem-estar da população.
Outubro/2024.
JOÃO BATISTA COSTA – OAB/SP 108.200
